O que são emendas impositivas e como devem ser tratadas em âmbito municipal.
Pela legislação vigente, apenas o Poder Executivo tem a iniciativa de propor as leis orçamentárias, isto é, estimar as receitas e despesas públicas para determinado período de tempo.
Contudo, a partir da Emenda Constitucional nº 86/2015, a Constituição Federal (CF/88) passou a prever que os parlamentares têm o direito de apresentar emendas às leis orçamentárias para determinar a destinação de uma parte do orçamento público.
Assim, o Poder Legislativo pode “emendar” o projeto de lei orçamentária de iniciativa do Poder Executivo para inserir as previsões de valores, destinações e outras informações, obrigando o Poder Executivo a executar essas indicações e, por isso, diz-se que tais emendas são “impositivas”.
As emendas impositivas correspondem ao percentual de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do ente, calculado sobre o valor do exercício anterior. Destes 2%, metade dos recursos terá aplicação obrigatória na saúde, restando a outra metade reservada à livre destinação do parlamentar, que pode realizar repasses a associações e entidades sem fins lucrativos, por exemplo, cuja atuação atenda aos interesses da comunidade.
Em se tratando de município, o valor total dos recursos destinado às emendas impositivas é dividido em partes iguais pelo número de vereadores, independentemente do número de cadeiras que o partido tenha na Câmara Municipal.
Com efeito, a ideia por trás das emendas impositivas é garantir que as demandas locais sejam atendidas de forma mais ágil, tendo em vista que, antes da implementação, muitos parlamentares dependiam do governo para liberar esses recursos, o que frequentemente resultava em submissão política do Poder Legislativo ao Executivo, que resistia em implementar o modelo de planejamento e orçamento instituído pela CF/88, sendo o excesso de poder discricionário do governo fruto de uma cultura autoritária enraizada na sociedade brasileira muito antes da própria Constituição.
Os parlamentares, que não tinham atuação eficiente no orçamento e se encontravam à margem do poder, mostravam baixa capacidade de oferecer soluções às necessidades concretas da comunidade por eles representada.
O Poder Executivo, por sua vez, desde a elaboração das leis orçamentárias, não compartilhava dados, decisões e planejamento com o Poder Legislativo e a sociedade, descumprindo também a Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu o dever de realizar as audiências públicas para assegurar a transparência no processo e incentivar a participação popular durante a elaboração das leis orçamentárias.
Com a aprovação da Emenda Constitucional nº 86/2015, o sistema de emendas parlamentares ganhou um marco na relação entre os Poderes Legislativo e Executivo, pois estabeleceu um compromisso para que o Poder Executivo priorizasse as indicações do Poder Legislativo, tornando-se obrigatória a execução desses compromissos firmados pelos parlamentares com seus eleitores, sem postergação ou contingenciamento por discricionariedade do chefe do Poder Executivo.
Conforme levantamento feito pela Confederação Nacional de Municípios, somente na modalidade especial, 10.533 emendas foram distribuídas para 4.564 municípios em 2024, e os valores dessas emendas somam R$ 6,9 milhões.
No entanto, a quantidade de valores manuseada e a maior autonomia parlamentar trazem desafios, como a gestão adequada dos recursos e o controle de eventuais abusos, principalmente em um ambiente político repleto de clientelismo e desvios de orçamento por parlamentares, em benefício próprio ou de aliados, que são críticas recorrentes nesse contexto, prejudicando a confiança da população nas instituições.
Dessa forma, atualmente, o desafio é equilibrar essa autonomia com os critérios de transparência e responsabilidade, ponto este ressaltado pelas recentes decisões do Supremo Tribunal Federal (STF), que busca garantir que os recursos sejam utilizados de forma correta, eficiente, rastreável e com a devida prestação de contas, a fim de conter abusos e restaurar a confiança da população nas instituições.
Ressalta-se que prevalece no STF o entendimento de que as emendas impositivas são constitucionais e que existe a necessidade de preservação e aperfeiçoamento dos princípios da publicidade e transparência.
Tanto que recente decisão do relator e ministro do STF, Flávio Dino, publicada em 23 de outubro de 2025 na ADPF 854/DF, determinou que os entes municipais sigam modelos semelhantes ao adotado para os gastos no governo federal, devendo os Tribunais de Contas estabelecer um modelo de fiscalização.
Portanto, no momento, é imprescindível aos gestores municipais e vereadores tenham cautela para alteração de estrutura contábil, posto que a forma de garantir o acompanhamento individual de cada emenda por meio de sistema eletrônico, de acesso público às informações e controles que permitam auditoria, ainda está pendente de regulamentação e decisão final da Suprema Corte.
Como em âmbito nacional a tendência é o aprofundamento desse modelo, não sua reversão, para que o orçamento impositivo seja bem-sucedido, há ainda outro desafio institucional que envolve a integração das ações nas fases de elaboração do orçamento e de sua execução, o que implica em mudança substancial no modo de agir do Poder Executivo e do Poder Legislativo, pois em conjunto terão que conversar e cooperativamente atender aos interesses de seu “maior cliente”, que é a população.
Saiba mais:
LEITE, Harison. Manual de Direito Financeiro/ Harisson Leite – 12.ed., ver, atual e ampl. – São Paulo: Editora Juspodivm, 2023.
